Заирова А., студентка 2 курса магистратуры кафедры политологии и политических технологий КазНУ им.аль-Фараби

Вступление новой Конституции и одновременное прекращение полномочий действующего Парламента означают не просто корректировку отдельных норм, а структурную перенастройку системы политического представительства и распределения полномочий. В этой конфигурации особое значение приобретает статус маслихатов как единственных конституционных органов местного представительства.
Вместе с тем на фоне высокой цифровой зрелости государства (массовая онлайн-доступность услуг, развитие eGov, eOtinish, компонентов «Открытого правительства», высокая позиция Казахстана в индексе EGDI) проявился парадокс: цифровизация усиливает модель «государство как сервис», однако не трансформирует в сопоставимой степени модель «государство как подотчетное представительство».

11 февраля 2026 года Касым-Жомарт Токаев подписал указ о проведении 15 марта 2026 года республиканского референдума. На голосование выносится вопрос о принятии новой Конституции, проект которой официально опубликован 12 февраля 2026 года. Это не просто «очередной пакет поправок», а смена всей конструкции институтов: проект предусматривает вступление новой Конституции в силу с 1 июля 2026 года и прекращение полномочий Парламента, сформированного по Конституции 1995 года. В практической политологии это момент, когда сверху вниз перенастраивается система механизмов легитимации и управления. Именно это делает не праздным вопрос о роли маслихатов. В проекте новой Конституции местный уровень описан привычными формулами: маслихаты выражают волю населения, избираются на 5 лет и утверждают планы, программы и местный бюджет, а также отчеты об их исполнении. Но наряду с этими нормами остаются жесткие ограничители, которые и объясняют разрыв между юридическим образом/имиджем маслихатов как «решающего органа» и фактической управленческой реальностью.
В качестве фона отметим то, что государство демонстрирует высокую интенсивность цифровизации: в 2025 году граждане получили свыше 51,5 млн услуг онлайн, порядка 90% госуслуг доступны в онлайн-формате; eGov Mobile имеет более 11,7 млн пользователей, с 2025 года внедряется ИИ-поиск eGov AI. Система eOtinish, являющаяся компонентом цифровой инфраструктуры рассмотрения обращений, по итогам 2025 года превысила 5 млн обращений. В международной сравнительной рамке Казахстан занимает 24-е место в индексе развития электронного правительства Организации Объединённых Наций (EGDI, 2024).
В свете новшеств, вводимых в стране, возникают вопросы: почему в процессе конституционной реформы в отношении маслихатов не поддерживается расширение их автономии и как при высокой цифровой зрелости сервисов формируется цифровая подотчетность местного представительства?
В действующей Конституции (1995 года) Сенат Парламента выступает институциональной проекцией регионов на центральном уровне. Сенат формируют, в том числе, по два представителя от каждой области, города республиканского значения и столицы. Выборы депутатов Сената являются косвенными: в них участвуют выборщики – депутаты областных маслихатов. В свою очередь проект новой Конституции описывает переход к однопалатному Парламенту – Курултаю и прямо фиксирует прекращение полномочий действующего Парламента с 1 июля 2026 года при принятии новой Конституции. Это означает, что региональный голос наверху в прежнем сенатском формате исчезает.
Естественно предположить, что в такой архитектуре маслихаты могли бы стать главным демократическим каналом регионального представительства, если бы им дали больше автономии и публичной субъектности. Однако проект Конституции одновременно сохраняет бюджетную зависимость маслихатов от заключения акима и президентский рычаг досрочного прекращения их полномочий. То есть исчезновение Сената автоматически не усиливает маслихаты: при неизменной властной вертикали, наоборот, они могут стать еще менее заметными, т.е. это уже не электоральный лифт к Верхней палате Парламента, а локальные органы, слабо встроенные в национальную политическую повестку.
Слабость связи по линии «избиратель-маслихат» проявляется в характеристиках электорального участия граждан. Например, в крупных городах явка на парламентских и местных выборах 2023 года была заметно ниже, чем в стране (в Алматы – 25,82%), в экспертной среде указывается на факторы политической апатии и особенности городских агломераций с их широко распространенным абсентеизмом. Это не доказывает автоматически незнание фамилий депутатов, но показывает, что общественная вовлеченность в организацию местного представительства невысокая. И, возможно, это происходит именно потому, что цифровые инструменты, которые могли бы дать максимальный эффект публичности маслихатов, не востребованы.
Рассмотрим, что, на наш взгляд, формирует асимметрию между юридическим образом представительного органа и управленческой реальностью.
Первый узел противоречий – наличие финансового фильтра инициативы. Проекты решений маслихатов, предполагающие сокращение доходов местного бюджета или увеличение расходов, могут вноситься на рассмотрение только при наличии положительного заключения акима. С точки зрения особенностей местного управления это вводит предварительное вето исполнительной власти на значимую часть объема работы маслихата.
Второй узел – вертикальное основание досрочного прекращения полномочий. Согласно проекту новой Конституции полномочия маслихата могут быть прекращены досрочно Президентом после консультаций с Премьер-Министром и Председателем Курултая. Даже если подобный механизм не будет применяться часто, его наличие задает дисциплинарный контур стимулов для депутатов, при этом для них рациональной стратегией становится институциональная лояльность, поскольку публичное продвижение идеи расширения автономии повышает риски для органа и его руководства.
Третий узел – конституционная субъектность местной исполнительной власти. Проект конституционно включает местные исполнительные органы в единую систему исполнительных органов, аким определяется как представитель Президента и Правительства. Это предопределяет иерархию управления на территории, то есть местное исполнительное звено выступает агентом центральной власти, а маслихат при решении большинства практических задач оказывается встроен в контур согласований, а не автономного принятия решений.
Даже процедурно маслихат выступает как институт, который не обладает полной организационной самостоятельностью: в типовом регламенте прямо фиксируется, что маслихат не обладает правами юридического лица. В политико административной практике это усиливает зависимость аппарата, ресурсов и коммуникаций маслихата от местных исполнительных органов.
Официально в стране выстраивается рамка «открытого диалога», где подчеркивается необходимость проведения заседаний в прямом эфире и учет обращений граждан через платформу eOtinish. Но сама конструкция диалога через трансляцию заседаний в эфире не равна политической дискуссии как конкуренции аргументов и способа формирования ответственности за инициативы. Это чаще форма управляемой обратной связи, которая полезна для корректировок уже подготовленных документов, но слаба как механизм снятия конфликта интересов.
В международной рамке Казахстан занимает 24-е место в индексе EGDI (2024), что обычно интерпретируется как высокий уровень зрелости электронного правительства (инфраструктура, телекоммуникации, человеческий капитал, качество онлайн-сервисов). При этом важно подчеркнуть, что параметры цифрового государства трактуют цифровизацию не только через категорию эффективности, но и как потенциал для открытости, прозрачности и участия. В этом смысле вопрос «где именно цифровизируется публичная власть?» является ключевым; сервисы и обращения это лишь один сегмент цифрового государства.
Институционально цифровая открытость в Казахстане оформлена через архитектуру «Открытого правительства», включающую компоненты «открытые данные», «открытые НПА», «открытый диалог», «открытые бюджеты» и оценку эффективности деятельности госорганов. В официальных описаниях цель «Открытого правительства» формулируется «как создание более прозрачного и подотчетного государства и расширение возможностей граждан участвовать в управлении». Но, по нашему мнению, эта цифровая зрелость относится прежде всего к модели «государство как сервис», а не к модели «государство как подотчетное представительство». Разрыв можно увидеть на трех уровнях работы маслихатов.
Первый уровень – формальное выполнение требования публичности заседаний. Регламентная норма об онлайн трансляциях существует, сессия проводится «с организацией онлайн трансляции…с учетом технических возможностей маслихата». Однако именно «технические возможности» становятся легальным предлогом, через который публичность легко выключается в чувствительных кадрово политических моментах. Показательный пример – это отказ отдельных областных маслихатов транслировать собрания по даче согласия на назначение акима, несмотря на общую установку на онлайн публичность.
Второй уровень – цифровая доступность бюджетной политики без привязки к политической ответственности. Инструменты «Открытого правительства» формально существуют, портал «Открытые бюджеты» заявлен как компонент, созданный для прозрачности формирования бюджета и общественного контроля расходов. Но участие в публичном обсуждении бюджетных программ на практике требует дополнительных навыков, что сужает реальную массовую вовлеченность депутатов и превращает доступность в условную, т.е. предназначенную только для тех, кто технически и бюрократически подготовлен. При этом ключевой вопрос подотчетности маслихатов – как голосовали конкретные депутаты по бюджету, какие поправки вносили, кто инициировал перераспределение – в стандартной цифровой среде государства обычно отражен хуже, чем получение услуги.
Третий уровень – отсутствие единой цифровой платформы для маслихатов. Сенаторы публично констатировали отсутствие онлайн инструментов участия граждан в обсуждениях и принятии решений, низкий уровень автоматизации работы, бумажные процессы и отсутствие общих стандартов отчетности и взаимодействия с населением; предлагалось создать единую платформу e Maslikhat, информация о создании которой до сих пор отсутствует. Фактически это признание системной проблемы, говорящая о том, что цифровизация дошла до масс посредством госуслуг, но не дошла до местного представительства как института публичной политики.
В заключении отметим, что до сих пор маслихаты остаются периферийной темой в политической повестки Казахстана. В проекте новой Конституции сохраняется двойственность: при базовых компетенциях маслихатов закрепляются механизмы ограниченной инициативы и вертикальной дисциплины, финансовый фильтр через положительное заключение акима и возможность досрочного прекращения полномочий маслихата Президентом после соответствующих консультаций. Также не может беспокоить и то, что до сих пор не выработана система цифровой подотчетности представительных органов, предполагающая иные стандарты прозрачности работы маслихатов – поименные голосования, публикация протоколов заседаний, архивы документации, включая решения маслихатов, предсказуемая публичность заседаний без оговорок на «технические возможности».