Общественный фонд «Центр социальных и политических исследований «Стратегия»
ВНЕШНИЕ УГРОЗЫ
Новые (нетрадиционные) угрозы безопасности
Глобализация увеличила эффективность неправительственных организаций. А информационная революция привела к росту численности и усилению влияния сетевых структур. Международная преступность сегодня представлена в основном сетевыми структурами, в борьбе с которыми государственные институты, основанные на принципах иерархии, зачастую проигрывают.
Транснациональные преступные группировки сегодня располагают почти неограниченными возможностями для подкупа госслужащих и вербовки сторонников. Они пока используются лишь в незначительной степени, но при необходимости степень воздействия на государство и его структуры может резко возрасти, вплоть до организации вооруженного сопротивления властям и попыток свержения правительства.
Наркотрафик. По оценкам экспертов ООН, через границы с Туркменией, Таджикистаном и Узбекистаном (а затем – через Казахстан) на мировые рынки идет около 20% афганских опиатов.
При этом Казахстан, как и другие страны ЦА, за последние годы превратился из транзитной территории, через которую наркотики из Афганистана перевозились в Европу, в стабильно растущий рынок для сбыта афганских наркотиков.
Категория угрозы: постоянная, с очень высокой степенью актуализации, сохраняется тенденция к росту, в том числе и взрывному, под влиянием внешних факторов.
Нелегальная миграция представляет серьезную угрозу общественной и экономической стабильности Казахстана, превращаясь в фактор осложнения криминогенной ситуации.
Нелегальные мигранты из стран ЦА зачастую являются частью сетевых структур, занятых незаконной торговлей оружием, людьми и наркотрафиком. В условиях прозрачности границ полное перекрытие каналов нелегальной миграции представляется невозможным.
Категория угрозы: постоянная, с сезонно меняющейся интенсивностью, возможна трансформация в риск появления на территории Казахстана лагерей беженцев и начала процесса «ливанизации» с утратой контроля над частью территории страны.
Торговля людьми (работорговля). Она тесно связана с нелегальной миграцией, так как часто используются одни и те же транспортные коридоры. По мере роста доходов преступных групп, занятых работорговлей, растет степень разлагающего воздействия на государственные структуры, в том числе и правоохранительные органы, без прямого содействия которых этот бизнес не может существовать.
Категория угрозы: постоянная, с тенденцией к росту, при этом высокая степень скрытности (латентности) затрудняет как оценку угрозы, так и работу по ее снижению.
Международный терроризм. Продемонстрировал возможность совершения терактов в любых странах мира. Хотя возможности для одновременной работы во всех странах у международных террористических групп пока отсутствуют, угроза терактов используется ими достаточно эффективно, в частности, для воздействия на общественное мнение стран-участниц ISAF в Афганистане в пользу вывода своих войск из этой страны под угрозой совершения терактов.
Категория угрозы: пока не проявленная, но потенциально – с высокой степенью дестабилизирующего воздействия на общество традиционного типа с неразвитыми гражданскими институтами.
Торговля оружием. На сегодняшний день не имеет перспектив развития как отдельное направление преступного бизнеса в Казахстане, однако при сочетании опыта трансграничных преступных групп в других странах с отлаженными каналами по транспортировке людей, наркотиков и иных незаконных грузов в Казахстане, не имеет серьезных преград для появления и развития.
Категория угрозы: не проявленная, но возможна быстрая актуализация в случае появления запроса на стрелковое оружие и легкое вооружение.
Угроза региональных конфликтов
Хотя в рамках системы межгосударственных отношений у Казахстана на региональном уровне нет серьезных проблем и конфликтов, большая часть внешних угроз национальным интересам имеет региональный характер. Опыт взаимодействия стран ЦА в решении проблем экологических (Арал), экономических (создание общего рынка) или военно-политических (поддержка СВМДА) показал, что страны ЦА скорее готовы подчиниться дружественному «центру силы» - Москве, чем сотрудничать на равноправной основе друг с другом.
Велика вероятность того, что ситуация изменится лишь в направлении смены «старшего брата», и вскоре любые региональные конфликты интересов в ЦА будут решаться только после того, как в качестве заинтересованной стороны к ним подключится Китай, располагающий достаточными ресурсами для строительства автомобильных и железных дорог, электростанций и трубопроводов. Разумеется, предлагаемые им решения будут исходить из национальных интересов КНР, но они будут поддержаны странами региона просто потому, что даже плохое решение проблемы окажется (или покажется) лучше, чем никакое.
На сегодняшний день большая часть угроз регионального характера маскируется программами сотрудничества в рамках различных региональных структур.
Водно-энергетическая зависимость от соседних стран во многом связана со спецификой использования трансграничных рек, поэтому не может быть полностью преодолена за счет односторонних мер (строительство гидроузлов, самообеспечение электроэнергией и газом зависимых территорий).
Ее последствия наносят серьезный ущерб как экономического, так и экологического характера. Обмеление и загрязнение Иртыша – пример разрушительного воздействия на экономику, экологию и здоровье людей.
Энергетическая зависимость оборачивается ростом экономических и экологических издержек на создание инфраструктуры намного менее эффективной, чем та, которая действовала бы в условиях региональной кооперации.
Категория угрозы: постоянная, с очень высокой степенью актуализации, имеет тенденцию к росту.
Нестабильность политических режимов в соседних государствах и связанная с ней возможность социальных потрясений, вплоть до гражданской войны. Вероятность последней сравнительно невелика, но ее разрушительное воздействие будет огромным.
Прямым следствием нестабильности режимов может стать рост взаимного недоверия в отношениях между государствами региона, препятствующий реализации совместных экономических проектов и предотвращению общих рисков и угроз.
Категория угроза: непроявившаяся, отражающаяся на устойчивости всей евразийской системы безопасности, связана с интересами многих центров силы.
Межгосударственные конфликты по периметру казахстанских границ могут быть связаны как с обострением отношений между соседними государствами (Узбекистан – Таджикистан), так и конфликта с участием одной из великих держав (Иран - США, Афганистан – страны блока НАТО).
Воздействие на Казахстан вероятнее опосредованное, через взрывную актуализацию угроз появления рынка оружия, лагерей беженцев и т.п.
Категория угрозы: непроявившаяся, с высоким уровнем вероятности «эффекта домино».
Сепаратистские движения в соседних государствах. Реальную опасность представляет лишь возможность выступления уйгурских сепаратистов в СУАР. С ним может быть связана попытка использовать трансграничные преступные группы для создания в Казахстане базы снабжения боевиков в СУАР КНР, что повлечет актуализацию ряда не проявившихся рисков.
Категория угрозы: непроявившаяся, труднопрогнозируемая, оценка затруднена в связи с закрытостью процесса.
Появление в Казахстане устойчивой китайской диаспоры выглядит в среднесрочной перспективе практически неизбежным после появления «магнита» в виде CNPC и других крупных китайских компаний. Опыт других стран говорит о том, что ниоткуда китайцы до сих пор не ушли, даже в случае негативного к ним отношения со стороны коренного населения (Индонезия).
В то же время китайские диаспоры имеют крайне низкий сравнительно с другими этническими группами конфликтный потенциал, а прямая зависимость между размерами диаспоры и уровнем китайского влияния (страны ЮВА – Бирма, Таиланд, Кампучия) не является очевидной.
Категория угрозы: непроявившаяся, не вполне очевидная.
Военно-политическая безопасность
Казахстан в обеспечении военно-политической безопасности сегодня может с большим успехом опираться на «мягкую силу» и экономическую экспансию, особенно применительно к соседям по ЦА.
Сужение поля для политического маневра. Участие в военно-политических блоках, где доминируют Россия и Китай, несет в себе угрозу утраты возможности проводить многовекторную политику, сужение поля для маневра. Однако на сегодняшний день альтернативы участию в ОДКБ и ШОС как инструментам обеспечения региональной безопасности, не существует.
Категория конфликта: краткосрочный, не проявленный.
Снижение эффективности органов защиты безопасности государства (всех видов).
Как часть системы госуправления, органы госбезопасности и правопорядка испытывают на себе действие общих для всей системы процессов, причем в более выраженном, концентрированном виде. В условиях падения эффективности и прогрессирующей самодискредитации госаппарата, происходит искажение мотивации работников органов безопасности, что приводит к ослаблению профотбора и, соответственно, усугубляет тенденцию снижения профессиональной компетентности. В этих условиях объективно необходимая в профилактическом плане карательная функция данных органов трансформировалась в эффективный коррупционный инструмент; межведомственные «войны» обострились и приобрели характер борьбы за доступ к нефункциональным рычагам управления в политических и экономических интересах внутриэлитных групп влияния.
Более того, испытывая на себе влияние клановых интересов, характерное для всей системы госуправления, сформировавшаяся структура органов безопасности и правопорядка не в состоянии эффективно реализовать локализацию внешних и внутренних рисков и угроз на ранних подступах, как наиболее эффективную меру по защите безопасности государства.
Категория угрозы: постоянная.
УГРОЗЫ ВО ВНУТРИПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРЕ
Угрозы кризиса государственного управления
Они являются основными для рассматриваемого периода. В базе своей данные риски порождаются незавершенным процессом приспособления политических институтов к потребностям и проблемам экономического и социального развития.
Основными угрозами представляются следующие.
Неэффективность государственного аппарата. Непосредственным внешним выражением этой неэффективности сегодня являются невыполнение государственных программ, неэффективное использование бюджетных ресурсов, продовольственная инфляция, возрастающая угроза повышения тарифов, снижение уровня жизни значительной части населения.
Все это имеет место при объективно благоприятных условиях и высокой международной конъюнктуре для товаров казахстанского экспорта, прежде всего углеводородов.
Эти процессы разворачиваются на фоне сохраняющейся узости национального рынка, которая препятствует созданию высокотехнологичных крупных производств. Как следствие, неконкурентоспособная себестоимость продукции при высокой транспортной составляющей в издержках производства, повсеместный монополизм и отсутствие реальной конкуренции, давление западной, китайской и российской продукции.
Коррумпированность государственного аппарата. Порождает «коррупционный налог на экономику», который нарастает сверху вниз, достигая, по оценке по экспертным оценкам, более 150 миллиардов тенге. Ложась дополнительным бременем на величину цен, кредитов, платежей, коррупция в экономическом смысле препятствует становлению и развитию рыночных институтов в их подлинном смысле, поскольку подрывает конкурентоспособность агентов рынка внеэкономическими средствами. Наиболее коррумпированными являются правоохранительные органы, суды, таможня, и другие органы.
Снижение уровня компетентности и политической лояльности государственных служащих. Основной формой проявления выступает не только переживаемый кризис, но и недостаточно высокий уровень использования управленческих возможностей. Реальными причинами являются: а) борьба кланов в высшем руководстве; б) недостаточная эффективность кадровой политики на уровне как руководителей, так и исполнителей; в) отсутствие или недостаточность материальных и карьерных стимулов для государственных служащих на всех уровнях; г) закрытость процесса принятия кадровых и управленческих решений для альтернативных мнений.
Программа «Болашак» не привела до настоящего времени к появлению новой генерации управленцев по ряду объективных причин. Это прививаемая практикой развитых стран (особенно Запада) ориентация на личный успех, а не эффективность органа управления; использование понятийного аппарата и хозяйственной практики развитых стран Запада; в целом прозападная ориентация в плане морально-нравственных и общественно-политических ценностей. Тем самым, «Болашак» стал способом реализации не столько государственной потребности в эффективных управленцах, сколько формой реализации личных интересов участников этой программы (с присутствием элемента коррупции в самом механизме программы).
Категория угрозы: постоянная и одновременно ситуативная.
Политический экстремизм
Риск проявления политического экстремизма в стране связан с растущими политическими амбициями внутриэлитных групп и особенностями внутриполитической ситуации. Предпосылками для этого служат следующие обстоятельства:
Рост уровня расслоения населения по социальному, этническому и религиозному признаку. Как показывает мировая практика, именно эти противоречия служат благоприятной почвой для экстремизма. В Казахстане уже сейчас процессы социальной дифференциации достигли своего критического уровня (если десять лет назад соотношение минимальных и максимальных доходов крайних, так называемых децильных, групп населения (коэффициент Джини) составляло 1 к 4, то сегодня – 1 к 10). В результате идеологической разрозненности, общего морального упадка и нерешенности социальных проблем казахстанское общество становится уязвимым перед негативными воздействиями со стороны заинтересованных в дестабилизации групп.
Низкая эффективность деятельности органов безопасности страны, сращивание их с криминальными структурами. Как показывает опыт предыдущих лет, структуры призванные обеспечивать безопасность страны, способны действовать в интересах определенных лиц или группы, в ущерб государственным.
Самоуправство и безнаказанность высшего чиновничьего аппарата. Сложившаяся политическая ситуация развязывает руки высшим представителям власти, делая их полномочия безграничными внутри страны. Данное обстоятельство является постоянным источником внутриполитической угрозы, так как высока вероятность появления скрытой оппозиции «под боком».
С течением времени угроза политического экстремизма будет нарастать, так как существующая политическая система не позволяет вести легитимную борьбу за власть.
Категория угрозы: постоянная, с очень высокой степенью актуализации на ближайшую перспективу
Использование религиозного фактора в политических целях. Феномен политизации религиозности совпал в Казахстане по времени с оживлением религиозных конфессий и религиозной жизни в целом. Движущим импульсом при этом во многом была целенаправленная политика государства, которая исходила из преуменьшения актуальности данного риска в сравнении с задачами укрепления государственной идентичности.
В настоящее время развитие конфессий под влиянием внешних и внутренних факторов подошло к рубежу, за которым обозначился риск потери управляемости данным процессом и появление угрозы формирования альтернативных структур власти, с собственными механизмами мобилизации. Основными факторами при этом являются:
- отсутствие контроля над идеологическим (т.е. политическим) содержанием религиозной деятельности в силу расположения центров основных конфессий за пределами страны;
- усложнение контекста этноконфессиональных отношений с накоплением потенциала протестности и конфликтности;
- обнаружившаяся недостаточность профессионализма в руководстве ДУМК и политической лояльности в деятельности ряда новых течений и сект;
- связь между степенью активизации конфессий и возможностью внешнего воздействия на их развитие в связи с проблемой международного терроризма;
- перспектива смычки националистической оппозиции с политизированными религиозными течениями;
- вероятность использования отдельных религиозных групп элитариями.
Категория угрозы: на весь рассматриваемый период, если не будут предприняты необходимые меры.
Новое звучание проблем идентичности. Ускоренное прохождение Казахстаном стадии переноса на национальную почву части западных демократических институтов резко актуализирует универсальный для развивающихся стран феномен поиска и возрождения собственной идентичности (в терминах С.Хантингтона - «индигенизации во втором поколении»). Он характеризуется парадоксом превращения западных демократических институтов в средство борьбы именно с западным культурным влиянием. Как правило, наблюдается во втором поколении лидеров, приходящих на смену поколению с западным образованием, и воплощается преимущественно в среднем классе.
Данный феномен не только совпадает в историческом времени нации с возрождением религии, как новой точки опоры индивидов и социальных групп в быстро меняющемся мире, но и резко им усиливается.
В условиях Казахстана присутствует весь комплекс проблем не только современного «столкновения цивилизаций», но и оставленных предшествующими колониальным и тоталитарным периодами. До настоящего времени он уравновешивается прежде всего и больше безусловным авторитетом фигуры Лидера страны.
Данный риск означает, что институт президента стоит перед проблемой нейтрализации дополнительной потенциальной угрозы, порожденной его собственными успехами в упрочении культурно-религиозных основ казахстанской государственности. Задача осложняется тем обстоятельством, что эгоистически мотивированная элита еще не осознала этой угрозы, в то время как протест против нынешней генерации руководителей созревает на совершенно новой основе.
Категория угрозы: постоянная, выходящая за пределы периода, в то же время поддающаяся корректировке в ситуативном измерении.
УГРОЗЫ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ
Неэффективность экономических институтов управления
Невнятность экономической стратегии является следствием подготовки стратегических решений в узком кругу, без предварительного обсуждения ни на экспертном уровне, ни в рамках управленческой или предпринимательской элиты. Результатом становится формальное согласие с этими решениями, сопровождаемое их фактическим саботажем.
В условиях полной интегрированности экономики Казахстана в мировые рынки это означает подчинение природных, ресурсных, интеллектуальных возможностей нашей страны интересам транснациональных корпораций.
Категория угрозы: полностью проявившаяся, маскируемая высокими ценами на нефть и металлы на мировых рынках
Падение бюджетной дисциплины. Оно стало повсеместным явлением, постоянно фиксируемым Счетным комитетом, Минфином, Парламентом. Основной причиной является снижение контроля со стороны государственных органов в центре и на местах, подпитываемое ростом бюджетных возможностей. Сформировалась психология бюджетного нигилизма, в основе которой лежит представление о том, что денег в республике больше, чем может переварить ее экономика. Начиная с Правительства и до районного акима, утвердилось снисходительное отношение к фактам неосвоения бюджетных средств и их растранжириванию (нецелевому использованию). Помимо того, что такая практика явилась одним из дополнительных источников инфляции, она одновременно позволила коррупции превратиться в одну из главных проблем Казахстана (нарушения закона о закупках, практика заранее предрешенных тендеров, слабость контрольно-ревизионного аппарата в низовых звеньях госуправления).
Категория угрозы: на весь рассматриваемый период.
Ослабление или отсутствие контроля над выполнением государственных и правительственных программ. В настоящее время реализуются десятки программ с соответствующим финансированием, результаты выполнения которых никто по настоящему не контролирует. Последние примеры: космическая программа провалена, программа биотоплива прекращена, программа «Чистая питьевая вода» не поддается проверке в силу ее протяженности во времени и разрозненности исполнителей, Стратегия индустриально-инновационного развития получает противоречивые оценки на официальном уровне, программа 12-летнего школьного образования перенесена, и т.д. Следствием является разбазаривание государственных средств. Терпимое в период высокой конъюнктуры, оно грозит социально-экономической нестабильностью в период следующей волны кризиса.
Категория угрозы: на весь рассматриваемый период.
Повышение цен и тарифов. Необходимость повышения тарифов диктуется состоянием систем жизнеобеспечения населения и экономики. Рост цен на продукты питания – отражение объективной слабости отечественного сельского хозяйства и мировой тенденции агфляции.
Однако правительство никогда еще не выступало с развернутым, адаптированным к восприятию населением, прогнозом экономических возможностей страны, которые способны уравновесить тарифные и ценовые издержки для широких слоев населения в краткосрочной и среднесрочной перспективе.
Категория угрозы: как минимум, на предстоящие 2 года.
Поддержание существования «теневой экономики». По различным оценкам, она составляет от 50 до 70 процентов легальной экономики.
Категория угрозы: постоянная.
Кризисные явления в сельском хозяйстве
Они распадаются на несколько групп, каждая из которых по отдельности или в совокупности может вызвать негативный эффект в обществе, с соответствующими политическими последствиями для режима.
Порожденные процессами природной деградации. Сюда следует отнести состояние земельного фонда страны, в котором накапливаются необратимые (на нынешнем уровне хозяйствования) изменения:
- засоление почв в результате монокультуры хлопка и риса, недостатка влаги, состояния оросительных и дренажных систем, агротехники в регионах ЮКО и Кызылординской области;
- истощение пахотного слоя в районах рискованного земледелия: Актюбинская, Уральская, Карагандинская, ВКО (Семипалатинск) и другие области;
- снижение водности в бассейне Сырдарьи вследствие циклических изменений климата;
- земли, находившиеся в сферах действия испытательных полигонов (до 6% территории).
Категория угрозы: на весь рассматриваемый период.
Вызванные состоянием социальной сферы, среды проживания. Это, прежде всего, резко ухудшившиеся за последние годы общие условия для проживания, упадок социальной сферы, сопровождающийся депопуляцией целых районов (район Арала, южных районов Западно-Казахстанской и Актюбинской областей), бывшего Семипалатинского полигона.
Характеризуются низкой плотностью объектов социально-культурной сферы (образование, здравоохранение, культура, детские дошкольные учреждения) и, напротив, повышенным процентом живущих ниже черты бедности, самозанятых, получающих адресную социальную помощь.
В целом по стране уровень дохода жителей сельской местности на 30% ниже горожан.
Почти третья часть населения - самозанятные. В основной своей части – это сельские жители, которые представляют собой «отложенную» проблему, поскольку не охватываются системой социального страхования, одновременно выпадая из официальной статистики и составляя значительную часть «теневой» экономики.
Категория угрозы: на весь рассматриваемый период.
Следствия нынешнего состояния сельхозпроизводства и технологий в стране. Это монокультурность (хлопок и рис на юге, пшеница на севере), низкий уровень агротехники, селекции, семеноводства в растениеводстве. Это низкий технологический уровень кормопроизводства и переработки в мясной и молочной отрасли, практическое отсутствие последней возле ряда областных центров, невыполнение заданий агропродовольственной программы в части повышения породности и продуктивности скота и птицы по линии Минсельхоза. С этим связана нехватка или отсутствие возможностей переработки кожевенного сырья, шерсти, оздоровления молочного скота (бруцеллез), и т.п. Низкий уровень развития ветеринарной службы.
Категория угрозы: на весь рассматриваемый период.
Эффекты участия Казахстана в международном разделении труда. Сформировалась зависимость от импорта основных продуктов питания из-за рубежа. По оценке Совета ассоциации таможенных брокеров РК, сегодня в Казахстан завозится до 20% потребляемой в стране говядины, 60% рыбы, до 30% молочных продуктов, 80% сыра, 50% подсолнечного масла, до 50% овощей и фруктов, 40% картофеля. При примерном равенстве объемов продовольственного импорта (1,3 млрд.долл.) и экспорта (1,6 млрд.долл.), казахстанский экспорт на 99% состоит из зерна и муки.
Основная часть производителей (прежде всего, зерна пшеницы) неподконтрольна государственным органам в части сбыта продукции вследствие пограничного положения с Россией, Китаем, Узбекистаном. Зависимость акимов от региональных производителей, землевладельцев и владельцев сельской хозяйственной инфраструктуры (элеваторы, мельницы, пункты забоя скота и переработки зерна) заставляет их выступать в качестве договаривающейся стороны, а не координатора необходимых государству действий.
Угроза роста цен на продукты питания является постоянным фактором: а) как компенсация производителям за поддержку власти в особо критические моменты, б) как проекция на отечественном рынке проблем сбыта и производства мирового рынка.
Категория угрозы: на весь рассматриваемый период.
Связанные с перспективой предстоящего вступления в ВТО. Эти риски несут в себе угрозу, прежде всего, в связи со снижением уровня господдержки сельхозпроизводителей Казахстана (цены на ГСМ, ветеринарию и защиту растений, поддержка экспортеров, и др.) и снижением уровня таможенных пошлин на продукцию стран-членов ВТО.
Форма проявления данного риска – в основном политическая, как спекуляция агарного лобби в парламенте и правительстве на проблемах отечественного сельхозпроизводителя. При этом остается неизменным латифундизм в земельных отношениях, отсутствие реального кооперирования мелких производителей, коррупционное расточительство в отношении выделяемых государством средств на различные отраслевые программы.
Категория угрозы: с момента вступления в ВТО (2014 г.)
Угроза углубления региональных диспропорций
Они являются производными от целого ряда обстоятельств: распределения производств в советский период, наличияотсутствия углеводородов и полезных ископаемых на соответствующих территориях, количества и качества земельных площадей и проживающего на них населения, природно-климатических условий, уровня представительства во власти и соответствующих бюджетных возможностей.
1. Дифференциация регионов Казахстана по уровню экономического развития идет по нескольким направлениям.
2. Закрепление Южного Казахстана (Шымкент, Тараз, Кызылорда) в качестве дотационного региона с наибольшим уровнем роста населения и возрастающим аграрным перенаселением, со всеми последствиями для республиканского бюджета и самосознания нации.
Связанные с этим процессы этнодемографических изменений означают закрепление титульного этноса в качестве абсолютно преобладающего количественно, но имеющего более низкий в основной массе уровень качества жизни.
Отсюда – генерирование негативных этноконфессиональных и социально-культурных импульсов, воздействующих на внутриполитическую обстановку.
3. Укрепление областей–доноров, прежде всего Западного Казахстана, в качестве основного производящего региона. Один житель Актюбинской области производит примерно в 7 раз большую долю ВВП страны, чем житель Южно-Казахстанкой области. Еще выше эта пропорция в Мангистауской и Атырауской областях.С этим связано возрастающее стремление региональных элит, с одной стороны, отстоять свои позиции во власти (прежде всего, южные области), с другой – завоевать адекватный нынешней экономической роли уровень представительства во власти (Западный Казахстан).
4. «Бригадная» практика обновления руководства областями, когда новый руководитель приводит за собой команду управленцев. Это вносит элемент ненужной конкуренции и конфликтов в работу акиматов, усиливая в то же время психологию временщиков как у членов новой команды, так и в среде административных госслужащих, не защищенных от нарушений закона о госслужбе.
5. Период реального осуществления программы диверсификации производства (как основы для выравнивания основных диспропорций между производящими и потребляющими регионами), отодвигается за пределы среднесрочной перспективы. Это означает обострение борьбы региональных элит за представительство в правительстве, парламенте, АП, судебной системе, силовых органах, СПК, корпусе акимов областей.
Степень данного риска целиком зависит от баланса в системе личных и групповых договоренностей и союзов во власти. Это обстоятельство требует не только особо точного мониторинга и упреждающего контроля, но и высокую степень авторитетности лиц, представляющих президента в повседневной работе на этом направлении.
Категория угрозы: на весь рассматриваемый период и ситуативная одновременно.
УГРОЗЫ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
Угрозы кризиса социальной инфраструктуры
Имеется в виду система сохранения, воспроизводства и повышения качества человеческого капитала.
В сфере образования
Продолжающееся снижение качества системы образования и воспитания. Оно во многом несет на себе отпечаток периода 90-х годов, характеризовавшийся вынужденной «оптимизацией» существовавшей системы советского образца. Современный этап развития Казахстана привнес новые моменты в этот процесс. Обострилось несоответствие между количественными показателями (финансирование, рост числа материальных объектов системы, принятие новых законов, некоторое повышение материального статуса работников образования) и качественными параметрами системы образования и воспитания. Резкое увеличение числа вузов привело не к росту профессиональной квалификации и гражданской культуры выпускников, а к их упадку. Это особенно заметно в сфере здравоохранения. Менее заметно, но не менее губительно – в сфере образования.
Показателен быстрый рост коррупционного потенциала государственной системы контроля качества знаний выпускников (ЕНТ), программы «Болашак». Решение Министерства образования о введении практики повторной проверки знаний на приемных экзаменах в вузах не решает проблемы, создавая «второй ярус» той же проблемы.
Практическим следствием такого положения может быть существенная задержка реализации программ повышения конкурентоспособности Казахстана, во всех смыслах этого понятия.
Категория угрозы: сохранится до конца рассматриваемого периода.
Сохранение источников отклоняющегося поведения в молодежной среде. Объективной основой здесь остается разрыв между общественно необходимыми потребностями и материальными возможностями страны. В рассматриваемый период еще не будет достигнут уровень 1990 года по состоянию детского дошкольного воспитания и образования, с соответствующими последствиями для детских дворовых и школьных коллективов.
Официальная статистика преступлений фиксирует неуклонный рост доли преступлений несовершеннолетних. Значительно более массовый характер носят нефиксируемые официальной статистикой хулиганские проявления по месту жительства, досуга молодежи, и что особенно важно, в самих учреждениях образования. Еще одним аспектом отклоняющегося поведения является стремительный рост наркомании. В молодежной среде наркомания становится по- своему престижной, переставая быть уделом маргиналов, и это дополнительно осложняет борьбу с ней.
Недостаточный социальный статус педагогов, уровень их материальной поддержки государством, слабая связь административных структур системы образования с родительскими организациями существенно снижают мотивацию работы педагогов, как представителей государства и общества. Тем самым потенциально наиболее важный (потому что является первым после семьи) канал социализации личности остается неиспользуемым в полной мере ресурсом государства.
Категория угрозы: постоянная в рамках рассматриваемого периода.
В сфере здравоохранения
Здесь имеет место аналогичная ситуация: объемы финансирования еще не привели к адекватному подъему качества работы учреждений здравоохранения. Сфера здравоохранения также еще не достигла общественно-приемлемого баланса платной и бесплатной медицины.
Низкий качественный уровень здравоохранения. Представляет собой сложный комплекс проблем, от количества объектов здравоохранения и качества используемых медикаментов и оборудования, до уровня подготовки преподавателей медицинских вузов и, соответственно, выпускников. Не решены многие организационно-методические проблемы, не налажено всеобщее профилактическое обследование населения, как фундамент системы медицинского обслуживания. Имеет место рост числа заболеваний, в том числе социальными болезнями.
Как показывают последние социологические замеры, ситуация с качеством медицинского обслуживания попала в число факторов, потенциально способных вызвать протестные настроения, как в обществе, так и в среде самих медицинских работников.
Категория угрозы: на весь рассматриваемый период.
Угроза санитарно-эпидемиологическому благополучию страны. Они обрисовались уже достаточно рельефно. За последние годы количество ВИЧ-инфицированных превысило 10000 человек на март 2008 года, (по экспертным оценкам – 14000), показатель заражений сифилисом остается на уровне 8-9 тысяч. Сохраняется высокий уровень заболеваний гепатитом, менингитом, дизентерией, сальмонеллезом, другими инфекционными заболеваниями.
Основная причина – в невыполнении в полном объеме государственных и отраслевых программ, прежде всего - «Чистая питьевая вода», которая растягивается на годы. Ситуация по туберкулезу стала предметом уже международной озабоченности: 150 человек на 100 тысяч населения (для сравнения, в странах Балтии - 9 человек). Угрожающая ситуация по ВИЧ-инфекции, венерическим заболеваниям, детским инфекциям, детской и материнской смертности напрямую влияет на развитие демографической ситуции в Казахстане.
Категория угрозы: на весь рассматриваемый период.
Низкие количественные параметры системы здравоохранения в сельской местности. Отсутствие необходимых медицинских учреждений на селе переводит проблему из социальных в экономическую, поскольку оно выступает фактором усиливающейся миграции сельского населения в город и возрастающей маргинализации городского населения.
Категория угрозы: на весь рассматриваемый период.
Риск массовой вспышки инфекционных заболеваний. Может иметь место в условиях сезонного обострения проблем с водой, прежде всего на юге Казахстана, с соответствующими политическими последствиями.
Категория угроза: форс-мажор, при наличии всех предпосылок к нему.
УГРОЗЫ В ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ
Информационная безопасность. Серьезной угрозой, наряду с монополизацией информационного рынка страны, его отдельных секторов отечественными и зарубежными информационными структурами, является низкая эффективность информационного обеспечения государственной политики РК вследствие дефицита квалифицированных кадров, отсутствия системы формирования и реализации государственной информационной политики, недостаточной координации деятельности республиканских органов государственной власти, а также властей на местах по формированию и реализации единой государственной политики в области обеспечения информационной безопасности РК.
Категория угрозы: постоянная.
Неразвитость внутреннего информпространства. Как показывают социологические исследования, для большинства населения РК основным источником информации служат российские и зарубежные СМИ. Доминирование зарубежного информационного контента особенно заметно в телевизионной сфере.
По мере распространения в СМИ цифровых технологий проблема наполнения информационного поля содержанием отечественного производства приобретет характер не только творческий, но и технологический. Местные СМИ остаются неконкурентными в информационном пространстве страны. Уже сейчас наблюдаются все проявления внешней информационно-идеологической экспансии. Происходит импорт зарубежной (американской, российской) идеологии, население страны слабо информировано о событиях внутри страны. Ситуация усугубляется еще тем, что официальные СМИ в силу непопулярности и низкого уровня доверия со стороны населения не способны выполнять свою главную функцию – проведение государственной информационно-идеологической политики.
Категория угрозы: постоянная, быстро нарастающая по мере распространения информационных технологий.
Отсутствие системы обратной связи. В информационной сфере потенциальным источником серьезных угроз национальной безопасности являются неадекватность деятельности государственных структур, невыстроенность систем сбора и анализа информации, а также принятия управленческих решений, доступность рычагов государственной власти для представителей финансово-промышленных групп.
Попытки повысить эффективность госуправления не имели успеха, реформы были ориентированы на использование новых информационных и коммуникационных технологий без структурного изменения самих органов госуправления.
Информационный обмен в формате «государство-общество» сталкивается с серьезными помехами и искажениями на уровне идей, идеологий, ценностей, мифов, норм, правил и ритуалов. Растет разрыв между модернизаторским зарядом стратегии, предлагаемой президентом, и архаично-патерналистскими запросами и ожиданиями общества.
Государственные и политические институты не только не способны выступать эффективными проводниками президентских идей, но и сами затягиваются в воронку социальной деградации. Они склонны скорее идти на поводу у настроений и запросов, формирующихся в маргинальных слоях общества.
Категория угрозы: постоянная.
УГРОЗЫ В ТЕХНО- И ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРАХ
Угрозы, порождаемые состоянием жилищно-коммунального хозяйства
Относятся к категории застарелых, но имеющих тенденцию к внезапному обострению.
Масштабные срывы в работе систем водо-, тепло-, энерго- и газоснабжения. Объективные предпосылки присутствуют в виде высокой степени изношенности систем ЖКХ, в том числе, и прежде всего, в обеих столицах и в областных центрах. В наиболее успешном городском хозяйстве Алматы износ водопроводных труб достигает 70%, в год происходит более 3000 аварий, но ремонтируется не более 6 км. труб (снижение в 10 раз с прежними показателями). В то же время, основные производственные фонды Горводоканала не обновлялись на протяжении последних 15 лет, а основные очистные сооружения – с 1940-х годов.
При этом высокая концентрация городского населения является предпосылкой негативного политического резонанса в случае масштабных аварий. В других городах ситуация еще сложнее.
Категория угрозы: постоянная.
Возрастающая ветхость жилого фонда и неэффективность усилий по его ремонту и поддержанию. Это одна из наиболее вероятных статей бюджета, подлежащих переносу на неопределенное будущее в условиях кризиса. Особенно значителен риск в регионах страны, подверженных землетрясению. В том числе – в Алматы, крупнейшем городе страны.
В настоящее время удовлетворительных решений этой проблемы правительством не предложено, по причине огромной затратности необходимого объема работ.
Категория угрозы: форс-мажор.
Угрозы техногенных катастроф
Близки к отмеченным выше, но концентрируются преимущественно в зонах промышленного производства.
Основная предпосылка – высокая степень износа основных фондов в экономике страны. В целом по стране – 40,6%. Наибольший износ – в Атырауской (57,7%), Кызылординской (48,4%), СКО (46,2%). Выше 40% износ основных средств также в Алматинской, ВКО, Жамбылской, Карагандинской, Павлодарской областях.
Вторая по значимости предпосылка – снижение уровня квалификации обслуживающего персонала и прямое пренебрежение правилами техники безопасности, отмеченные, в частности, в ходе расследования аварий на угольных шахтах Караганды.
Категория угрозы: вероятна в течение всего рассматриваемого периода.
По результатам проведенного анализа необходимо констатировать следующие основные моменты.
Произошли существенные изменения в иерархии угроз национальной безопасности страны. По мере того, как возрастала роль Казахстана в качестве субъекта международных отношений, упрочивались его позиции на международной арене и вес в системе международных экономических отношений, возрастала степень его вовлеченности в развитие и решение основных актуальных геополитических и экономических процессов. Это способствовало объективно обусловленному «переворачиванию» иерархии угроз в направлении увеличения удельного веса внешних угроз, и соответствующего содержательного наполнения угроз внутренних, соприкасающихся или испытывающих воздействие со стороны внешних угроз.
Геополитическое положение Казахстана определило значимость страны как транзитного и посреднического звена в важнейших сферах международного сотрудничества. Наряду с бесспорными преимуществами своего нового положения, Казахстан столкнулся с необходимостью нового осмысления необходимого баланса интеграционных инициатив и стратегических направлений самостоятельного устойчивого развития.
Переживаемые страной кризисные явления в экономике продемонстрировали необходимость наращивания внутреннего запаса прочности для преодоления колебаний экономической конъюнктуры, прежде всего в отношении эффективности органов государственного управления всех уровней. Это критически важно для полноценного использования созданных в стране объективных предпосылок для устойчивого развития на обозримую перспективу.
Это тем более необходимо, что сегодняшнее состояние настроений в обществе по многим параметрам приблизилось или совпадает с ситуацией начала 2000-х годов, когда преобладала парадигма настроений выживания, а не развития. Произошедшее с тех пор укоренение общественной психологии потребления и развития на базе формирования отечественного среднего класса сделает возврат в прошлое детонатором социальной и политической нестабильности.
В сложном комплексе проблем укрепления государственного управления на передний план выдвигаются задачи целенаправленной работы по дальнейшему институциональному укреплению механизмов развития, нахождению оптимума в соотношении стратегических и текущих задач в экономике, формированию кадрового ресурса на перспективу, стимулированию государственнической мотивации управленческого корпуса.
